Par Edouard Pontoizeau, M. Sc. en science politique de l'Université de Montréal et coordonnateur du Réseau québécois d'études post-soviétiques
Il n’est pas inutile de lier les relations internationales à l’étude des administrations publiques. En l’occurrence, il serait erroné de penser que certains choix stratégiques de la part des États ne concernent pas à la fois une connaissance intérieure et extérieure de leurs faiblesses et de leurs forces.
Certains États modernes se sont même édifiés en grande partie sur la fondation de sociétés et d’administrations publiques majeures dans des secteurs d’activité stratégiques, ceci en vue de devenir des leaders régionaux ou mondiaux dans certains secteurs, ou de protéger les intérêts nationaux vis-à-vis de puissances étrangères. On peut noter les exemples de Gazprom et Rostec (conglomérat d’État comprenant plus de 20 sociétés ou filiales) en Russie, qui ont marqué un tournant dans la stratégie politique et économique du pays. Durant cette même période de dislocation de l’Union soviétique, et pour des raisons similaires, l’Azerbaïdjan a établi une feuille de route claire sur l’indépendance en matière de gestion des ressources avec la création en 1992 de la State Oil Company of Azerbaijan Republic (SOCAR) en Azerbaïdjan. C’est sur ce dernier cas que nous allons nous pencher pour analyser la cohérence d’un État à fonder une administration publique dans le cas d’un secteur d’activité jugé stratégique.
Pour le cas précis du secteur pétrolier et gazier en Azerbaïdjan, nous jugerons évidemment stratégique un secteur d’activité représentant près de 95% des exportations du pays, soit 57% du PIB national [1]. Étant de facto un État rentier, la quasi-totalité des recettes de l’État azerbaïdjanaise provient de ce secteur d’activité.
Aussi, la Mer Caspienne (d’où est tiré l’or noir) abrite la 20e ressource mondiale de gaz et de pétrole, en plus d’être une des sources les plus facilement exploitables [2]. Bref, il n’est pas nécessaire de démontrer davantage l’importance que constitue un tel secteur d’activité à l’aube de l’indépendance de l’Azerbaïdjan.
La question qui se pose est de savoir en quoi, a posteriori, avoir conservé le monopole de l’État dans le secteur pétrolier et gazier fut une stratégie légitime d’action publique menée par l’État azerbaïdjanais à l’aube de son indépendance.
Tout d’abord, « le manque d’intérêts et l’absence d’infrastructures adaptées pour sa commercialisation expliquent pourquoi à cette période le gaz azerbaïdjanais "n’a jamais fait l’objet d’une exploitation rationnelle, comme aux États-Unis" » [3].
Le manque de moyen concentré pour l’exploitation gazière et pétrolière réside à la fois dans le fait que l’Azerbaïdjan s’est trouvé en marge de l’Empire russe, puis de l’Union soviétique. Aussi, « la production était utilisée pour la seule consommation intérieure » [4], et n’était donc structurée que pour un petit bassin de consommation. Par ailleurs, pendant des siècles, et Heydar Aliyev l’a rappelé lors du contrat de Shah Deniz (le plus important champ de gaz d’Azerbaïdjan), les richesses du sous-sol azerbaïdjanais ont attiré les convoitises de nombreuses grandes puissances, mais « le peuple azerbaïdjanais n’a jamais été maîtres de ses ressources » [5].
Ainsi, deux éléments d’analyse sont à mettre en perspective.
D’une part, la conservation du rôle de l’État dans l’exploitation des hydrocarbures dans le but de rationaliser la production et la commercialisation à l’échelle internationale. Nous mesurerons cela à travers les statistiques disponibles sur les sites gouvernementaux principalement.
D’autre part, cerner la stratégie de l’État azerbaïdjanais dans les grandes lignes à travers une société d’État faisant office de « cadre institutionnel » dans les interactions entre l’Azerbaïdjan et les compagnies pétrolières étrangères (CPE). Nous identifierons le niveau de légitimité de l’action publique étatique en analysant la projection de la stratégie commerciale du « Contrat du Siècle », ainsi que les plans de prolongement des pipelines pour diversifier les partenaires et créer des débouchés afin de garantir les intérêts de l’État azerbaïdjanais.
Sur l’ensemble de cet article, il sera fait référence à la « rupture » et au « tournant » que fut l’institutionnalisation des pouvoirs publics en matière de politique énergétique lors des années qui suivirent l’indépendance de l’Azerbaïdjan.
Nous ferons appel principalement à Peter A. Hall, économiste politique s’intéressant plus particulièrement à la façon dont les institutions publiques et les coalitions sociales interagissent pour structurer la politique dans l’espace et le temps [6]. Nous ferons aussi référence à Wladimir Andreff dans ce qui a trait à la transition et la rupture opérée dans les États postsoviétiques [7], ainsi qu’à Fazil Zeynalov pour le cas précis de l’Azerbaïdjan et du SOCAR. Pour ce qui a trait à la politique internationale, les rapports de la compagnie BP, principale partenaire du SOCAR, permettront d’obtenir des données et une vue des relations d’affaires.
La poursuite du monopole d’État et la rationalisation de la production
Lorsque nous parlons ici de « poursuite de monopole de l’État », il est plutôt fait référence à la continuité de l’État de maintenir un monopole dans un secteur d’activité précis. Dans le cas des États postsoviétiques qui ont su préserver une partie des industries stratégiques, il s’agissait de maintenir un rôle prépondérant dans les directives de production et les trajectoires en termes d’intelligence économique (stratégie commerciale et de développement principalement). Ce choix se situe à une période de redéfinition de la doctrine économique, que Wladimir Andreff qualifie de changement de paradigme économique. C’est ainsi que prennent forme les « propriétés résiduelles de l’État » se manifestant par le maintien de l’État dans certaines structures économiques. L’origine de cette retenue vis-à-vis des privatisations provient du capital important dans la société qui fut conservé pour des motifs stratégiques [8].
Le SOCAR est un produit issu de cette redéfinition de paradigme, à une période où les privatisations de masse sont le maître mot pour l’immense majorité des activités économiques des pays postcommunistes, alors encore sous contrôle de l’État. Les privatisations ayant contribué à un « pillage systématique des ressources » en Russie au début des années 1990 ainsi que dans d’autres pays limitrophes, il s’agissait en fin de compte de trouver une parade au chaos économique et politique qu’apportaient les privatisations de masses au profit des grandes compagnies étrangères [9].
Le SOCAR est issu d’ailleurs d’une fusion entre deux groupes nationalisés à l’époque soviétique : Azneftkimiya et Azerneft, devenant ainsi un monopole d’État.
Heydar Aliyev prend le pouvoir un an après l’édification de ce consortium et met sur pied une politique centrée sur ce « bijou d’État ». Tandis que la Russie et l’Ukraine connaissent une période d’instabilité économique et politique majeure, l’Azerbaïdjan ne peut pas se permettre de laisser cette manne aux mains d’oligarques peu scrupuleux [10]. Il a pour objectif de reconstruire un pays dévasté par la guerre contre l’Arménie voisine et par la guerre civile à laquelle il a su mettre fin. L’enjeu est de taille, d’autant plus que plusieurs grandes puissances ont désormais les yeux rivés sur les richesses de la mer Caspienne. Il est clair que le risque important d’ingérence étrangère (peu de temps après la Guerre du Golfe), est un facteur à ne pas négliger dans le processus de construction d’unité nationale [11].
Rapidement, Heydar Aliyev établit une politique de nationalisation et de modernisation des infrastructures d’extraction et d’exportation des hydrocarbures afin de solidifier les bases industrielles du pays [12].
Cela s’illustre par deux aspects fondamentaux en termes d’administration des affaires.
D’une part, le SOCAR a pour but principal de coopérer à la gestion des investissements directs de l’étranger (IDE) et de contribuer à l’amélioration, voire l’extension des plateformes d’extraction pétrolière et gazière [13].
Par exemple, la compagnie étrangère principale, British Petroleum, est passée par le SOCAR pour pouvoir avoir accès aux concessions d’extraction. Le Rapport de BP permet notamment d’avoir un regard sur la part des compagnies privées étrangères dans l’extraction pétrolière azérie. Celle-ci insiste sur la double participation (co-venture) à travers justement le système de concession par le gouvernement [14].
Cet élément a considérablement modifié la capacité de production de l’Azerbaïdjan. Nous observons qu’à la suite de la création du SOCAR (en 1992) et du « Contrat du Siècle » (en 1994), la production pétrolière et gazière se tourne résolument vers l’exportation [voir graphique ci-dessous].
Ces nouveaux débouchés, qui permettraient de garantir à l’Azerbaïdjan une rente considérable, ont pour effet d’augmenter de façon quasi exponentielle la production pétrolière et gazière. Les intérêts convergents entre le SOCAR et le groupe étranger majoritaire BP a largement participé à la diffusion de normes de production, de transfert de technologie, et aussi de protection des intérêts particuliers avec un système de partage de la rente équilibré [15].
D’autre part, le SOCAR est une société d’État dont les hauts-fonctionnaires sont nommés par le Conseil d’Administration, et par « décret » du Président de la République azerbaïdjanaise. En réalité, ce sont principalement les proches de la famille Aliyev qui obtiennent des postes importants dans la gestion du SOCAR [16]. Bien que la structure de gouvernance résultant de la privatisation de masse soit très incestueuse selon les mots de Gérard Rolland [17], il en est en fait de même lorsqu’il s’agit de la structure de gouvernance. Cela se manifeste notamment dans le cas d’un régime dont la stabilité politique et sociale du pays dépend des recettes issues de la rente [18].
Le SOCAR établit une politique en phase avec les impératifs de développement du pays, et répond aux intérêts d’État. La gestion « étatique » de la rente offre l’opportunité de disposer des fonds de la rente à des fins d’édification de projets nationaux. Le cas emblématique est sans aucun doute celui des investissements colossaux qui ont lieu dans le secteur des communications et des transports [19]. Il s’agit tout d’abord de dynamiser l’économie à travers le secteur de la construction, gourmand en main-d’œuvre et pouvant améliorer le cadre de vie des habitants.
Cependant, cela peut rapidement devenir un piège, augmentant d’une part les dépenses du gouvernement pour ce qui a trait à l’entretien des infrastructures, mais aussi favoriser une hausse générale des prix et ainsi appauvrir une partie significative de la population [20].
L’État azerbaïdjanais favorise donc les investissements dans les secteurs permettant davantage une hausse de la compétitivité des entreprises, notamment celles dont le chiffre d’affaires provient majoritairement des exportations.
En effet, « un investissement dans ces infrastructures abaisserait les coûts de transaction et ainsi accroîtrait la concurrence sur le marché et les interactions entre les firmes, et entre celles-ci et leurs clients » [21]. Cela s’illustre tout à fait lorsqu’un effet de sélection s’opère et que des zones économiques anciennement peu attractives deviennent attrayantes en termes de coût d’exploitation, d’aides fiscales et de contribution d’une société tel le SOCAR [22]. Cela explique d’ailleurs la politique de financement du projet du Port international de Bakou, impliquant d’importants financements en « co-venture » avec des sociétés étrangères, tout en préservant le poids important de l’État dans les parts du groupe gestionnaire du Port de Bakou.
En conséquence de cela, la légitimité de l’action publique s’opère à travers une fusion des intérêts du secteur énergétique et de l’État, dont les objectifs transcendent les individus pour impliquer des collectifs dans des interactions structurées et prévisibles. Bien que les sentiers soient clairement balisés dans les activités et les évolutions institutionnelles du SOCAR, on assiste à des pratiques générales innovantes devant s’adapter aux réalités du marché et à l’importance du financement des priorités étatiques.
La stratégie extérieure et la diversification des partenaires
La stratégie de consolidation de l’économie et de la modernisation des infrastructures implique de ce fait une dynamique interne à l’Azerbaïdjan. Cependant, il faut se rappeler qu’il s’agit d’une économie rentière, et donc dépendant essentiellement des exportations des hydrocarbures. Le succès d’une telle stratégie repose aussi sur un calcul entre la définition d’une politique extérieure adéquate permettant d’ouvrir les débouchés vers les pays importateurs d’hydrocarbures, et une diversification des partenaires.
En effet, nous avons vu la nature « étatisée » du SOCAR et son importance dans les stratégies internes au développement de l’Azerbaïdjan. Cependant, une autre dimension doit rentrer en ligne de compte, celle des orientations de la politique extérieure de l’Azerbaïdjan.
Le tournant de l’Azerbaïdjan moderne fut sa capacité à constituer un cadre institutionnel d’interaction viable, relativement indépendant des pressions/ingérences étrangères, et étant capable de mettre de l’avant les grandes orientations en matière de politique commerciale et énergétique du pays [23]. Plus précisément, il est à noter la volonté politique d’édifier un instrument public, au service de l’intérêt national et étant apte à être un acteur de premier plan dans l’interaction avec les acteurs étrangers [24].
Le premier élément est d’ordre purement institutionnel et interactionnel. Encore une fois, la structure d’une institution publique et son rapport avec le pouvoir étatique (en l’occurrence le président de l’Azerbaïdjan), joue un rôle prépondérant dans la façon dont les acteurs étrangers vont coopérer et négocier [25]. Ce cadre s’inscrit dans un État où la constitution confère au pouvoir exécutif une supériorité nette sur les autres pouvoirs [26], cet ascendant est couplé par un pouvoir sur la nomination des hauts fonctionnaires du SOCAR.
Afin de ne pas perdre de vue la nature de l’édification d’un tel mécanisme, le rôle d’un leadership aussi charismatique que celui d’Heydar Aliyev est évidemment central dans la lutte contre l’ingérence étrangère [27]. À une époque où plusieurs pays pétroliers subissaient des pressions, ingérences, voire des invasions étrangères (embargo contre l’Iran, privatisations dans des conditions douteuses des compagnies pétrolières russes, Guerre du Golfe), l’intérêt national était de garantir de bonnes relations avec les grandes puissances en faisant preuve d’habilité diplomatique et de fermeté [28]. Il était nécessaire d’avoir un leader fort et respecté au niveau international, en l’occurrence un ancien très haut placé du Politburo autant respecté à Moscou qu’à Washington comme Heydar Aliyev, et d’établir un cadre d’interaction institutionnel national. Ce cadre est encore en vigueur et répond aux mêmes obligations de leadership avec le fils d’Heydar Aliyev : Ilham.
Par cadre d’interaction institutionnel, on entend ici un lieu où les règles du jeu des interactions entre le SOCAR et les compagnies pétrolières étrangères (CPE) seront établies par un organe relié directement à l’État. L’objectif visé est d’effectuer des accords avec les sociétés et pays étrangers et de valoriser les partenariats avec les acteurs étrangers, sans avoir de risque de se faire léser comme ce fut le cas en Russie dans les années 1990. Cela se traduit par le fait que le SOCAR est la seule compagnie nationale qui supervise les « consortiums » internationaux, et qui accorde les concessions d’exploitation et de prospection des fonds marins [29]. Par conséquent son mandat est de représenter les intérêts de l’État azerbaïdjanais pour ce qui a trait à l’industrie gazière et pétrolière avec les CPE.
La représentativité de l’État azerbaïdjanais dans le SOCAR est donc essentielle pour ce qui est de la sécurité économique et politique du pays [30]. Les grands accords gaziers comprenant l’exploitation et le transit des hydrocarbures témoignent de l’implication directe de l’État dans le processus de constitution des partenariats.
C’est le cas du fameux « Contrat du siècle » entre plusieurs pays occidentaux (dont la Grande-Bretagne, la Norvège et les États-Unis) et l’Azerbaïdjan en 1994. Cet accord historique a pris acte d’une politique étrangère de l’énergie ne pouvant être qu’entre les mains de l’État [31]. Cet aspect est central, puisqu’il met en avant la trajectoire fortement imbriquée entre l’intérêt national et l’intérêt de la société d’État en elle-même [32].
Le second élément est donc de l’ordre de la projection des intérêts nationaux et commerciaux d’une société d’énergie faisant face à la concurrence internationale. Le SOCAR est la tête de pont de la stratégie de développement du réseau de distribution du gaz et de pétrole dans le Caucase, en Asie Mineure et en Europe du Sud (Balkans, Grèce, Roumanie et Bulgarie) [33]. Par conséquent, elle établit la feuille de route de la « géopolitique des hydrocarbures ». Cela s’effectue avec l’aide d’investissements étrangers ayant permis rapidement d’étendre les débouchés du SOCAR.
Globalement, cela se traduit par une forte hausse des IDE et du PIB dans le cadre d’une expansion très forte des capacités de production (plateforme off-shore) et des capacités d’exporter les ressources (gazoducs/oléoducs). Pour décupler l’afflux d’investissements étrangers [34], il a fallu « entreprendre une réforme économique complète, transformer les anciens liens économiques et structurels et s’ouvrir aux nouveaux réseaux, notamment dans le domaine énergétique » [35].
Les exemples des gazoducs et oléoducs du SCP et du TANAP sont significatifs de la coïncidence de la politique extérieure de l’Azerbaïdjan, résolument tournée vers l’allié naturel turc et surtout vers l’Union européenne [voir carte ci-dessous].
Une légitimité de l’action publique se manifeste ainsi dans la politique extérieure, se manifestant dès lors par une de s’ouvrir aux marchés internationaux les plus lucratifs (pays industrialisés de l’Union européenne dans ce cas précis), et que l’État lui-même favorise cette expansion commerciale [36].
En conclusion, bien que le caractère spécial de l’Azerbaïdjan facilite le développement d’un tel modèle présenté brièvement dans ce papier, la notion de rupture et de leadership semble être définitivement la condition sine qua non d’un tel succès de prise de contrôle d’un secteur stratégique. Parler de la rupture traditionnellement mise en avant par des leaders politiques (tel Heydar Aliyev) se manifeste avant tout par un courage politique sincère et une idée de projection d’un État [37]. Par sincérité, on entend ici un engagement vis-à-vis de l’État et un sens du progrès et du développement économique du pays. En somme, il s’agit d’une idée du bien commun et du sens du service de l’État propre à une certaine forme de leadership [38].
Le SOCAR est une société d’État qui joue sur un équilibre entre 1) celui de favoriser le développement des infrastructures et de la prospérité économique en Azerbaïdjan, 2) une politique étrangère cohérente permettant d’ouvrir des débouchés, voire assurer de bonnes relations extérieures en réduisant ainsi la pression de certaines puissances.
Enfin, la réponse du SOCAR (et donc de l’État azerbaïdjanais par ricochet) est, en définitive, de demeurer compétitif à l’échelle internationale en investissant dans une politique cohérente 1) de modernisation des grandes voies de transport 2) de politique expansionniste relativement indépendante des ingérences étrangères.
Un autre élément évoqué, la sincérité face à la construction (ou protection) du bien commun, pourra faire l’objet de travaux dans un cadre comparatif à d’autres pays rentiers… n’ayant pas eu les mêmes résultats que l’Azerbaïdjan.
Bibliographie
[1] OMC. 2015. « Statistique économique Azerbaïdjan ». En ligne : https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/daily_update_e/trade_profiles/AZ_e.pdf »
[2] BRITISH PETROLEUM. 2015. “BP in Azerbaijan Sustainability Report 2015 ». En ligne : https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/sustainability/country-reports/bp-sustainability-report-2015-azerbaijan.pdf
[3] ZEYNALOV, Fazil. 2015. « Les ressources pétrolières et gazières de l’Azerbaïdjan: La transformation d’un pays en un hub énergétique régional ». Editions Publibook.
[4] ZEYNALOV, Fazil. 2015. « Les ressources pétrolières et gazières de l’Azerbaïdjan: La transformation d’un pays en un hub énergétique régional ». Idem.
[5] ZEYNALOV, Fazil. 2015. Trad. « Heydar Aliyev : le pétrole de l’Azerbaïdjan dans la politique mondiale ». op. cit.,p.196.
[6] HALL, Peter A. 1993. Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking in Britain. Comparative Politics, Vol. 25, №3, pp. 275–296. University of New York.
[7] ANDREFF, Wladimir. 2007. « Économie de la transition: La transformation des économies planifiées en économies de marché ». Edition Bréal. Paris.
[8] MATHEY, Raphaëlle. 2008. La stratégie politique américaine en Azerbaïdjan. Édition La Découverte | « Hérodote » n° 129. pp. 123–143
[9] SAPIR, Jacques. 1996. « Le Chaos russe — Désordres économiques, conflits politiques, décomposition militaire ». Édition La Découverte. Paris.
[10] SAPIR, Jacques. 1996. Idem.
[11] MATHEY, Raphaëlle. 2008. Idem.
[12] ZEYNALOV, Fazil. 2015. Trad. « Heydar Aliyev : le pétrole de l’Azerbaïdjan dans la politique mondiale ». Idem.
[13] BRITISH PETROLEUM. 2015. “BP in Azerbaijan Sustainability Report 2015”. En ligne : https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/sustainability/country-reports/bp-sustainability-report-2015-azerbaijan.pdf
[14] BRITISH PETROLEUM. 2015. “BP in Azerbaijan Sustainability Report 2015”. En ligne : https://www.bp.com/content/dam/bp/pdf/sustainability/country-reports/bp-sustainability-report-2015-azerbaijan.pdf
[15] BRITISH PETROLEUM. 2015. “BP in Azerbaijan Sustainability Report 2015”. Idem.
[16] OCCRP. 2014. “The Khadija Project ”. En ligne : https://www.occrp.org/en/corruptistan/azerbaijan/khadijaismayilova/
[17] ROLAND, Gérard. 1994. « The rôle of political constraints in transition economies, EOT, 2 (1).”
[18] PONTOIZEAU, Edouard. 2018. L’Azerbaïdjan : de la rente pétrolière à la corruption généralisée. Mémoire — Université de Montréal.
[19] ANDREFF, Wladimir. 2007. Idem.
[20] CORDEN, Max W. & NEARY Peter J. 1982. “Booming sector and de-industrialisation. In a small open economy.” The Economic Journal, Vol. 92, №368. Blackwell Publishing for the Royal Economic Society.
[21] ANDREFF, Wladimir. 2007. Idem.
[22] AGHION, Philippe & SCHANKERMAN, Mark. 1999. “Competition, entry and the social returns to infrastructure in transition economies.” Department of Economics, Harvard University, Cambridge.
[23] ZEYNALOV, Fazil. 2015. Trad. « Heydar Aliyev : le pétrole de l’Azerbaïdjan dans la politique mondiale ». Idem.
[24] HALL, Peter A. 1993. Idem.
[25] HALL, Peter A. 1993. Idem.
[26] CONSTITUTION AZERBAÏDJAN. 1995. LO 1995, chap.6, art 109.
[27] ZEYNALOV, Fazil. 2015. Trad. « Heydar Aliyev : le pétrole de l’Azerbaïdjan dans la politique mondiale ». Idem.
[28] ZEYNALOV, Fazil. 2015. Trad. « Heydar Aliyev : le pétrole de l’Azerbaïdjan dans la politique mondiale ». Idem.
[29] SAPIR, Jacques. 1996. Idem.
[30] ZEYNALOV, Fazil. 2015. Trad. « Heydar Aliyev : le pétrole de l’Azerbaïdjan dans la politique mondiale ». Idem.
[31] GOUVERNEMENT AZERBAÏDJAN. 2019. Site Officiel de la présidence de la République d’Azerbaïdjan. “Oil and gas projects/contrats.” En ligne : https://en.president.az/azerbaijan/contract.
[32] HALL, Peter A. 1993. Idem.
[33] SAPIR, Jacques. 1996. Idem.
[34] UNCTAD. 2019. “Foreign direct investment: Inward and outward flows and stock, annual — Azerbaijan” En ligne : https://unctadstat.unctad.org/wds/TableViewer/tableView.aspx?ReportId=96740
[35] FONTANEL, Jacques. 2011. « L’importance des relations économiques, politiques et sociales de l’Azerbaïdjan avec l’Union européenne. » pp.121–150. Edition Harmattan.
[36] KEOHANE, Robert & VICTOR, David G. 2013. “The Transnational Politics of Energy”. Daedalus: The Journal of the American Academy of Arts & Science 142, №1, 97–99.
[37] HALL, Peter A. 1993.
[38] HALL, Peter A. 1993.
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